Rola USA w mediacji w procesie pokojowym na Kaukazie Południowym

Intensywne kolejne rundy negocjacji między Armenią a Azerbejdżanem w ciągu ostatnich kilku miesięcy wydają się być wstrzymane. Poczyniono pewne postępy w ramach każdej z trzech obecnie istniejących ścieżek – odpowiednio przez Rosję, UE i Stany Zjednoczone. Wykazały one pewną ograniczoną wzajemną komplementarność, jednak kluczowe kwestie wciąż czekają na rozwiązanie. Obecnie wydaje się, że tylko Stany Zjednoczone mają wyraźny cel ostatecznego traktatu pokojowego. 

Proces pod przewodnictwem przewodniczącego Rady UE Charlesa Michela w Brukseli może być potencjalnie nadal pomocny, ale działalność innych instytucji UE stała się przeszkodą. Dyplomacja USA nie powinna dopuścić do wytracenia obecnego impetu.

Stany Zjednoczone zwiększyły w tym i poprzednim roku swój udział w procesie pokojowym na Kaukazie Południowym. W marcu nowo mianowany starszy doradca USA ds. negocjacji na Kaukazie Południowym Louis  Bono odwiedził Baku, Erywań i Tbilisi. Celem było utrwalenie wyników spotkania 18 lutego w Monachium premiera Armenii Nikola Paszyniana z prezydentem Azerbejdżanu Ilhamem Alijewem.

Aktywny Paryż

Lutowe spotkanie zainicjował  sekretarz stanu USA Antony Blinken. Uczestniczyli w niej zastępca sekretarza stanu ds. europejskich i euroazjatyckich Karen Donfried oraz Bono. Alijew i Paszynian rozmawiali osobiście po raz pierwszy od 6 października 2022 r., kiedy spotkali się podczas inauguracji Europejskiej Wspólnoty Politycznej (EPC). Z kolei temu spotkaniu  przewodniczył i pośredniczył  Charles Michel, przewodniczący Rady Europejskiej.

Ponieważ EPC powstała z inicjatywy prezydenta Francji Emmanuela Macrona, został on zaproszony do udziału w trójstronnym spotkaniu Michela w Pradze jako gość specjalny. Obie strony, Armenia i Azerbejdżan, miały się spotkać ponownie, tym razem w Brukseli, pod koniec października ubiegłego roku. Spotkanie to zostało przełożone na 7 listopada, a następnie odwołane, po tym jak Paszynian postawił nadzwyczajny warunek, że skoro Francja w osobie Macrona uczestniczyła w jednorazowych rozmowach praskich, to powinien zostać członkiem brukselskiego procesu. 

Azerbejdżan wykluczył obecność Macrona. Wielokrotne publiczne proormiańskie wypowiedzi Macrona  podczas i po drugiej wojnie karabaskiej, a także głosy we francuskim parlamencie za uznaniem tzw. „Republiki Górskiego Karabachu” usprawiedliwiają powściągliwość Baku. Co więcej, proces brukselski był trójstronny z Michelem od pierwszego spotkania w grudniu 2021 r. i poczynił wymierne postępy w tym formacie dzięki regularnym kontynuowanym spotkaniom w lutym, kwietniu, maju i sierpniu 2022 r.

Wewnątrz-unijne tarcia

Spotkania Bono na Kaukazie Południowym, wraz z nowymi perspektywami kolejnego bezpośredniego spotkania w Brukseli, w którym pośredniczył Michel bez Macrona, podniosły perspektywę europejsko-amerykańskiej koordynacji strategii dyplomatycznej na Kaukazie Południowym. Wydaje się, że taki rozwój wydarzeń jest mile widziany zarówno przez Armenię, jak i Azerbejdżan. Daje dobrą okazję do współpracy transatlantyckiej. Taka współpraca jest szczególnie potrzebna w obliczu nowego, silnego sojuszu rosyjsko-irańskiego – nie ograniczającego się do współpracy wojskowej przeciwko Ukrainie.

Po rozmowach z października 2022 r. na pierwszym szczycie Europejskiej Wspólnoty Politycznej (EPC) w Pradze, w którym wziął udział Macron, UE za zgodą Azerbejdżanu wysłała  tymczasową misję obserwacyjną w rejon wciąż nieokreślonej granicy z Armenią. Decyzja ta została wdrożona w ramach Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ), która nie podlega Charlesowi Michelowi ani Radzie Europejskiej, ale jest kierowana przez Josepa Borrella, który jest wiceprzewodniczącym Komisji Europejskiej i wysokim przedstawicielem Unii do spraw zagranicznych i bezpieczeństwa. Misja miała tymczasowy, trzymiesięczny czas trwania, od października do grudnia, po czym jej mandat został przedłużony na czas nieokreślony bez konsultacji z Baku.

Po zorganizowanym przez UE szczycie w Brukseli 14 maja, między przywódcami Armenii i Azerbejdżanu 19 maja odbyło się spotkanie, w którym pośredniczyła Rosja na szczeblu ministerstw spraw zagranicznych. Następnie Paszynian publicznie potwierdził uznanie przez Armenię Karabachu za część Azerbejdżanu, po którym 25 maja w Moskwie odbyło się trójstronne spotkanie przywódców Armenii, Azerbejdżanu i Rosji, przy okazji szczytu Euroazjatyckiej Unii Gospodarczej (EUG), w którym Alijew był gościem. Najważniejszym rezultatem tego spotkania było ponowne zwołanie trójstronnej grupy eksperckiej pod przewodnictwem wicepremiera ds. odblokowania komunikacji.

Rosyjskie interesy i unijna misja obserwacyjna

Grupa ta została utworzona wkrótce po zapośredniczonej przez Moskwę Deklaracji Trójstronnej z listopada 2020 r. w celu realizacji jej punktu 9. Azerbejdżan już zrealizował swój punkt 6, który dotyczy budowy nowej drogi laczyńskiej i zapisu, że Baku „zagwarantuje bezpieczeństwo osób, pojazdów i ładunków poruszających się wzdłuż korytarza laczyńskiego w obu kierunkach”. Po ponad dwuipółletnim opóźnieniu, po majowych spotkaniach w Moskwie, ostatecznie i szybko osiągnięto porozumienie w sprawie praktycznych kroków dla korytarza Zangezur.

Rosja szczególnie chciała, aby ten korytarz był otwarty, ponieważ zapewni rosyjskiej kolei dostęp do Turcji przez Azerbejdżan. Przez Gruzję nie ma takiego dostępu; w rzeczywistości jest tylko jedna górska droga, która zamarza zimą. Propozycje Rosji w sprawie Karabachu podczas trójstronnych mediacji oznaczały natomiast bezterminowe odroczenie rozstrzygnięcia tej kwestii. Azerbejdżan nie przedłuży jednak mandatu rosyjskich wojsk „pokojowych” na nieokupowanym obszarze Karabachu poza rok 2025, kiedy to wygaśnie. USA pochwaliły ofertę Azerbejdżanu dotyczącą rozważenia amnestii dla Ormian w regionie, gdyby zrezygnowali oni z pełnionych przez nich samostanowiących stanowisk i rozbili tamtejszą strukturę polityczną.

ESDZ właśnie sformalizowała i rozszerzyła  swoją obecność w Armenii z trzech do sześciu posterunków w pobliżu granicy. A jednak ESDZ przymyka oko na obecność 10 tys. armeńskich żołnierzy na wciąż niezamieszkałych terenach Karabachu. Są to żołnierze armii Republiki Armenii, a nie „siły samoobrony” nieuznawanej ormiańskiej władzy w Karabachu. Nie ma rozgraniczenia terytoriów, nie ma rozgraniczenia granicy, a zatem nie ma żadnych posterunków granicznych. Ustalenie, co stanowi „naruszenie”, jest zatem problematyczne. 

Godzina Stanów Zjednoczonych?

1 czerwca Macron i kanclerz Niemiec Olaf Scholz uczestniczyli w zorganizowanym przez Michela spotkaniu z Alijewem i Paszynianem na drugim szczycie EPC, który odbył się w Kiszyniowie. Dokooptowanie Macrona i Scholza (który również otwarcie wspierał stronę armeńską podczas wojny i jej następstw) do tych jednorazowych spotkań pobocznych na szczytach EPC zniweczyło konstruktywny proces zapoczątkowany przez Charlesa Michela. Rzeczywiście, zaangażowanie ESDZ, które wydaje się być częściowo motywowaną przez Francję machinacją, a częściowo manewrem Borrella mającym na celu zwiększenie jego widoczności w stosunku do Michela. Pomimo pozytywnego wkładu w osiągnięcie porozumienia pokojowego dokonanego pod auspicjami jego dobrych usług, trudno oczekiwać w pełni konstruktywnego zaangażowania całej UE w uregulowanie konfliktu. 

Wszystko to stawia amerykańską mediację w krytycznym momencie. Departament Stanu nadal instytucjonalnie nalega, aby Azerbejdżan zezwolił na nieograniczone podróżowanie drogą laczyńską, podczas gdy wydaje się, że sekretarz stanu Antony Blinken osobiście wniósł największy wkład we wzajemne zrozumienie między stronami, szczególnie podczas spotkania w Waszyngtonie na początku maja. Stany Zjednoczone mają zatem możliwość kontynuowania praktycznej pracy mediacyjnej i przygotowania zwiększonego rozmachu, który jesienią zostaną wykorzystane przez wszystkie strony w dążeniu do być może podpisania ostatecznego traktatu pokojowego przed końcem roku lub w przyszłym roku. Stany Zjednoczone chyba nie będą miały lepszego czasu jak teraz.